Bouwstenen participatienota
Participatiebeleid op hoofdlijnen
Bij burgerparticipatie gaat het natuurlijk niet om een stuk papier ergens in het gemeentehuis. Ook heeft het geen zin een nota ter informatie voor de inwoners te schrijven. Maar het doel is uiteindelijk wel het niet te laten bij een paar geslaagde projecten. Om burgerparticipatie structureel en duurzaam onderdeel te maken van het gemeentelijke beleid is het nodig om alle neuzen dezelfde kant op te krijgen. Het moet voor alle betrokkenen duidelijk zijn wat het gemeentelijke participatiebeleid inhoudt: voor de raad, college, medewerkers van de gemeente, organisaties en inwoners. Het gaat dus om het succesvol vaststellen, uitvoeren en evalueren van participatiebeleid.
1. Participatiedoelen: waarom participatie?
Wat hoopt het gemeentebestuur te bereiken met het bevorderen van (meer systematische vormen van) burgerparticipatie?
Waarom wil de gemeentelijke organisatie eigenlijk burgers betrekken bij beleid? Wat is voor het bestuur het belangrijkste? Verwoord dit ook in de nota!
De meest genoemde argumenten voor burgerparticipatie zijn:
- De kwaliteit van het beleid wordt verhoogd
- Het draagvlak voor beleid wordt versterkt
- Het democratisch gehalte van de besluitvorming wordt bevorderd.
Bijkomende argumenten kunnen zijn: sociale cohesie bevorderen of burgerinitiatieven van de inwoners stimuleren.
2. Welke onderwerpen lenen zich wel/niet voor participatie?
Het beleid moet nog voldoende ruimte bieden voor uiteenlopende opties. Als wet- en regelgeving van hogere overheden, eerder beleid of regelgeving van de eigen overheid, of financiële of andere beperkingen geen mogelijkheden meer geven voor verschillende reële beleidsalternatieven, dan is burgerparticipatie bij dit onderwerp onwenselijk. Meedenkende burgers moeten substantiële keuzen kunnen maken.
Het beleidsonderwerp moet voor individuele inwoners - of tenminste voor een bepaalde categorie daaruit - direct van belang en ook begrijpelijk zijn of minstens begrijpelijk kunnen worden gemaakt. Technisch-bestuurlijke onderwerpen zoals de relatie tussen raad en college, intern-organisatorische onderwerpen als bijvoorbeeld de structuur en werking van het ambtelijke apparaat en juridische en/of financiële problemen zijn in het algemeen niet geschikt voor burgerparticipatie.
3. De uitgangssituatie in de gemeente.
Wat is de (participatie)cultuur in de gemeente? Is er al sprake van veel ad hoc participatietrajecten, of is er tot nu toe vooral aandacht geweest voor de wettelijk verplichte vormen van inspraak?
Welke participatiestructuur of -elementen zijn nu reeds aanwezig (wijk- of dorpsraden, burgerpanel, wijkbudgetten etc.)? Wat zijn de ervaringen hiermee, en is aanvulling of wijziging wenselijk?
4A. Politieke en bestuurlijke randvoorwaarden
De gemeenteraad is soms het laatste orgaan in de gemeente dat op de hoogte wordt gesteld van de uitkomst van een participatietraject. Dat leidt tot irritatie en tot de neiging om de eigen positie (‘wij zijn het representatieve orgaan’) te benadrukken ten koste van de inbreng van de inwoners. Respecteer en benoem de positie van de raad.
De raad hoeft zich niet te beperken tot zijn drie kerntaken: kaders stellen volksvertegenwoordiging en controleren. Sinds de invoering van het dualisme ontstaat soms ‘competitie’ tussen raad en college als het gaat om organiseren van burgerparticipatietrajecten.
In ieder geval moeten onderstaande vragen beantwoord worden:
- Wie is de aanjager van het participatiebeleid? Het college, de burgemeester of de raad?
- Wie bewaakt de implementatie van de participatienota / het vastgestelde beleid?
- Heeft het vastgestelde beleid gevolgen voor de stijl van de raadsvergaderingen?
4B. Organisatorische randvoorwaarden
Hoe vervlecht je initiatieven van buiten – die vaak niet stroken met de interne planning – met het gemeentelijk beleid?. Wat betreft het ambtelijk apparaat moeten de volgende vragen worden gesteld:
- Is er voldoende geld en ambtelijke tijd beschikbaar?
- Is de organisatie voldoende toegerust:
- Persoonlijke vaardigheden, is er scholing nodig?
- Is men voorbereid op een werkwijze die ‘van buiten naar binnen’ prioriteit geeft boven ‘van binnen naar buiten’ werken?
Een punt van aandacht is de organisatiecultuur. Hoewel dat onderwerp in een participatienota nooit expliciet aan de orde zal komen, is het wel de moeite waard om erbij stil te staan. Als er sprake is van een – tot nu toe - min of meer gesloten cultuur, dan is het van des te groter belang dat mensen die veel rechtstreeks contact met inwoners hebben, zoals wijkambtenaren, voldoende ondersteund worden door het management.
5. Rollen, spelregels en communicatie
Bij participatie geldt nooit: baat het niet dan schaadt het niet. Een mislukt project kan nog jarenlang de verhouding tussen bestuur en inwoners verzuren. Onderken in de nota dat de verschillende actoren verschillende rollen hebben. De rol van het college is een andere dan die van de raad; de ambtelijke organisatie heeft zijn eigen rol (die soms tot een spagaat kan leiden: dienstbaar aan de inwoners of dienstbaar aan het bestuur). Ook de inwoners kunnen diverse rollen vervullen: vertegenwoordiger van een organisatie, spreekbuis van een straat, onpartijdig adviseur.
Bij deze rollen horen spelregels. De belangrijkste zijn: heldere afspraken over het participatieniveau (trede op de participatieladder), over wat er met de inbreng van burgers gebeurt en hoe besluiten worden teruggekoppeld.
6. Verhouding tussen participatiedoelen, de beleidsfasen en het participatieniveau (de participatieladder)
Het is van belang dat een participatienota de begripsverwarring die vaak rond burgerparticipatie hangt, wegneemt. Participatie kan plaatsvinden:
- In iedere beleidsfase (agendavorming, beleidsvorming, uitvoering en evaluatie), m.u.v. de besluitvorming
- Op verschillende niveaus van medezeggenschap (de participatieladder)
- Met inzet van verschillende methoden en instrumenten, die gekoppeld zijn aan beleidsfasen en participatiedoelen.
Op deze site kunnen keuzes worden gemaakt, maar een gemeente kan uiteraard besluiten om hooguit vijf verschillende instrumenten of methoden in te zetten. Dan zal in de participatienota uiteengezet moeten worden hoe ze in verband staan met participatieniveaus en participatiedoelen.
7. Hulpmiddelen bij succesvolle uitvoering
De ervaring leert dat communicatie- of beleidsmedewerkers die een participatietraject moeten ontwerpen gebaat zijn bij concrete hulpmiddelen en voorbeelden. Geef in een bijlage aan waar ze te vinden zijn. Bijvoorbeeld:
- Checklist randvoorwaarden. Te vinden op deze site, maar een iets andere versie ook als bijlage in de nota participatiebeleid van de gemeente Alkmaar.
- Voorbeelden van stappenplannen. Zeker bij de meer complexe participatiemethoden zoals burgerjury’s of de IPP-methode is een goed uitgewerkt stappenplan onmisbaar.
- Bij (bijna) ieder beleidsplan hoort een communicatieparagraaf. Geef aan welke elementen daarin in ieder geval aan de orde moeten komen.
Voorbeelden ter inspiratie
Hier vind je goede voorbeelden uit een aantal gemeenten. In vet staan de onderdelen die voor andere gemeenten interessant / inspirerend kunnen zijn.
Dit is een door de raad vastgestelde nota. De nota biedt bestuur, ambtenaren en burgers een redelijk houvast bij het ingaan van een participatietraject (als eenmaal het participatieniveau is vastgesteld door college of raad). Er is veel aandacht voor de rol van communicatie bij deze processen. De checklist randvoorwaarden kan een inspiratie zijn voor andere gemeenten.
Deze vastgestelde beleidsnota besteedt kort, maar krachtig aandacht aan de taakverdeling tussen college en raad bij burgerparticipatie.
De nota (Actualisatie van het beleid) is een raadsvoorstel. Een interessant onderdeel van de nota is de paragraaf over de fasen om tot een doordacht participatietraject te komen.
Ook is als bijlage opgenomen een convenant spelregels participatie, om de verhouding met dorps- en wijkraden te regelen.
Helmond is een van de weinige gemeenten die een speciale publieksversie van zijn participatienota heeft gepubliceerd. Daarnaast heeft de gemeente op de eigen website een publieksvriendelijke participatiewijzer gezet.
Geen participatienota, maar een Handleiding interactief werken. In een bijlage een mooi overzicht van de instrumenten die je aan de treden van de participatieladder kunt koppelen.
Deze discussienotitie brengt helder in beeld welke participatiekanalen en –instrumenten er zijn, en op welk niveau van de participatieladder ze worden ingezet.
Ouderkerk aan de Amstel (2008)
Deze gemeentelijke discussienota is de enige die is geschreven op basis van intensief overleg met een uit de inwoners samengestelde klankbordgroep.